Кратко о главном для новых участников рынка
Тематика государственно-частного партнерства (ГЧП) в настоящее время очень популярна в России и вызывает огромный интерес у публичных органов, отечественных и иностранных компаний, финансирующих и экспертных организаций. Данный тренд сохраняется на протяжении последних лет за счет различных факторов. Ключевое условие для развития ГЧП в России – сокращение бюджетных возможностей государства при одновременно огромном и все более увеличивающемся спросе на доступность инфраструктуры. В этих условиях государство стремится создать возможности для участия частных инвесторов в проектах на принципах ГЧП. Цель данной политики проста – привлечь прежде всего частные средства, а также управленческий опыт и технологии для ускоренного развития инфраструктуры. В этой связи намечается тенденция к замещению традиционных государственных закупок в данной сфере (читай – традиционных государственных расходов) более сложными механизмами инвестиционного взаимодействия с частным сектором, где ГЧП – самый очевидный с точки зрения эффективности механизм. Перспективы его в России также не вызывают сомнений: российская практика не исключение из мировой, которая подтверждает обратно пропорциональную связь между финансовыми возможностями государства и развитием ГЧП. Основная задача для государства здесь – обеспечить все необходимые условия.
Можно считать, что этап первоначального становления практики ГЧП в России уже пройден и сменился новым – этапом развития. Если еще 5 лет назад такое партнерство для большинства было неизвестным феноменом, то к настоящему времени уже сформировался определенный круг участников рынка ГЧП, хорошо понимающих как в общем специфику ГЧП, так и особенности подготовки и реализации конкретных проектов. Период становления, безусловно, связан с формированием нормативно-правовой базы ГЧП и запуском крупных (даже по международным меркам) транспортных, в первую очередь автодорожных проектов.
Что такое государственно-частное партнерство?
Верное представление о том, что такое ГЧП, – уже половина дела. Несмотря на сложность выработки критериев, позволяющих однозначно отграничить ГЧП от иных форм взаимодействия государства и частного сектора, к настоящему времени сформировался определенный консенсус в понимании экономической и правовой природы ГЧП, позволяющий установить отличительные черты ГЧП. К основным из них можно отнести следующие:
(i) строительство (реконструкция) и эксплуатация инфраструктурного объекта в рамках проекта ГЧП осуществляется полностью или частично за счет средств частного партнера (инвестора). Доход инвестора обеспечивается за счет различных платежей, поступающих от потребителей услуг и/или публичного партнера в зависимости от модели проекта в порядке, предусмотренном соглашением о ГЧП или концессионным соглашением[1]);
(ii) проекты ГЧП носят комплексный характер – частный партнер выполняет не только функцию строительства или оказания услуг, но одновременно несколько функций в зависимости от коммерческой схемы проекта – финансирования создания инфраструктурного объекта, проектирования, строительства, реконструкции (модернизации), эксплуатации (техническое обслуживание), передачи созданного (реконструированного) объекта в собственность / аренду публичному партнеру. При этом комплексность услуги обеспечивается за счет обязательного выполнения частным партнером функций финансирования создания (реконструкции) объекта соглашения и функции эксплуатации, а также не менее еще одной дополнительной функции в зависимости от модели проекта;
(iii) проекты ГЧП, как правило, имеют долгосрочный характер, поскольку, как указано выше, предполагают осуществление частным партнером не только строительства (реконструкции), но и последующей эксплуатации в течение срока действия соглашения;
(iv) проекты ГЧП в силу своей длительности и сложности характеризуются значительным количеством рисков, а их распределение между сторонами в соглашении являются главной отличительной особенностью механизма ГЧП.
Такой подход соответствует международному понимаю природы ГЧП, он же лег и в основу проекта федерального закона о ГЧП.
Примеры от противного
Исходя из указанного выше, а также из опыта обсуждения проблематики ГЧП, в том числе с представителями спортивной отрасли, хочется обратить внимание на следующее. Во-первых, ГЧП и спонсорство (равно как и меценатство) – разные вещи. В экспертной среде смешение данных понятий уже невозможно, но в силу относительной новизны данной практики в России это все же следует подчеркнуть особо. Если в широком смысле спонсорство (меценатство) как социально полезная поддержка может рассматриваться как определенная форма партнерства государства и бизнеса, то в узком смысле (с точки зрения понимания ГЧП как механизма и правовой формы инвестиционного взаимодействия) государственно-частным партнерством это назвать нельзя. Иными словами, проект ГЧП всегда имеет своей целью получение инвестором дохода от данного конкретного проекта. Так, нельзя считать ГЧП, например, возможную практику строительства бизнесом социальных объектов и передачу их в собственность государству на фактически бесплатной основе в целях получения, к примеру, дополнительных (иных) контрактов или преференций для получения таких контрактов.
Также не является ГЧП и осуществление частным партнером собственного инвестиционного проекта, пусть и в отношении объектов социальной инфраструктуры. Например, строительство частным инвестором (владельцем футбольного клуба) за свой счет стадиона будет являться исключительно частным инвестиционным проектом (несмотря на безусловное социальное значение). В данном случае строительство стадиона не будет отличаться от строительства любого другого коммерческого объекта. Это в равной степени применимо и ко многим (если не сказать, ко всем) российским проектам строительства футбольных арен для отечественных клубов за исключением, естественно, тех, которые строятся за бюджетные деньги (не являясь ГЧП по определению, о чем будет сказано ниже). При этом необходимо отметить, что в России уже имеется опыт ГЧП в сфере строительства объектов спортивной инфраструктуры.
ГЧП не госзаказ: не навреди себе сам
В-третьих, и это уже вопрос практического свойства, ГЧП следует отличать от государственных закупок. Указанные выше черты демонстрируют разную экономическую природу данных институтов. Проще говоря, проект ГЧП для частного инвестора – это не просто государственный подряд на строительство, но инвестиционный проект, только коммерческий, успех которого обеспечит инвестору доход. Важно оговориться, что в данном случае имеется в виду классическое понимание ГЧП, где доход инвестора обеспечивается за счет спроса потребителей (например, за счет достаточного уровня траффика применительно к платным автомобильным дорогам, пассажиропотока – в отношении аэропортовых и иных транспортных проектов и т. д.). Иногда в силу недостаточности траффика (в широком смысле – спроса) государство вынуждено принимать на себя часть расходов по реализации проекта, чтобы в совокупности обеспечивался доход частного партнера. И даже в случаях если государство в силу отсутствия внешнего дохода (от потребителей, например, социальной инфраструктуры) полностью обеспечивает доход частному инвестору за счет осуществления бюджетных платежей, такой проект можно считать ГЧП в том случае, когда такие платежи осуществляются в течение всего срока действия соглашения (который может достигать несколько десятков лет) в целях возмещения изначально инвестированных средств инвестора и только в случае надлежащего строительства и эксплуатации инвестором построенного объекта. Такой жизненный цикл проекта ГЧП отличает его от традиционного государственного заказа.
Такой подход может привести к практическим проблемам, в том числе, в силу недостаточного знания специфики законодательства в сфере ГЧП. В соответствии с его требованиями условия подписанного соглашения будет очень нелегко или невозможно изменить «ввязавшись в драку». Данный риск усиливается еще и тем, что нередко и сам публичный партнер в силу отсутствия опыта предлагает непроработанную конкурсную документацию по проекту ГЧП, содержащую такое количество потенциальных рисков для частного партнера, которое усмирит самое большое желание опытного инвестора войти в подобный проект. Основная рекомендация здесь и публичному партнеру (на этапе подготовки проекта) и частному партнеру (на этапе конкурса) – грамотный экономический и юридический анализ структуры проекта, его рисков, а также коммерческой привлекательности для частного партнера.
Другой потенциальный пример негативного порядка – совместная попытка публичного и частного партнера завуалировать стандартный строительный подряд ширмой проекта ГЧП. Данный риск (помимо рисков, связанных с законодательством о защите конкуренции) особо чувствителен в условиях отсутствия до конца проработанного законодательства в сфере ГЧП и достаточной практики подготовки и реализации таких проектов (а также судебной и административной практики), что обеспечивает повышенный интерес к проекту со стороны уполномоченных надзорных органов. В качестве вероятного итога – переквалификация проекта в государственный заказ со всеми негативными последствиями для частной стороны.
Взаимовыгодное партнерство
На самом деле, многие риски проектов ГЧП поддаются устранению, комфортной минимизации или даже передаче публичной стороне, что позволяет в итоге оценить их как приемлемые для участия в проекте частного партнера. Отдельных аспектов, требующих внимания при подготовке проекта и анализа возможности участия в нем, достаточно много. Главное же и ключевое условие успешного проекта ГЧП – качественная подготовка проекта в совокупности с обеспечением баланса интересов частного и публичного партнера, отраженного в условиях соглашения. Ведь принцип «взаимовыгодного партнерства» применительно к ГЧП выделяют не случайно и не в декларативных целях – только такое партнерство на практике приводит к успеху проекта как для частной, так и для публичной стороны.
[1] Две наиболее распространенные договорные формы ГЧП.
Автор Константин Макаревич, cтарший юрист практики инфраструктуры, энергетики и государственно-частного партнерства
международной юридической фирмы Hogan Lovells
Источник журнал "Спорт Бизнес Консалтинг" №2-3 2014
